土地开发可行性报告编制需注意的问题

土地开发可行性报告编制需注意的问题

一、 对混淆的概念的辨别

（一）、项目区面积和项目规模

项目区面积指的是规划进行开发整理的区域的完整面积。项目规模是指项目建设规模，不动工的工矿用地、居民点用地、交通用地、成片水域、林地等不应计算在建设规模中(所谓不动工面积即不参与土地整理的面积)，即项目规模等于项目面积减去未动工的各类用地面积。在可行性报告中，不整理面积不仅要用文字、数字描述，还要在图件上明确标出不动工的范围，使图文相一致。

（二）、新旧土地分类标准中“耕地”内涵

新的试行土地分类标准中，耕地的定义为耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，问有零星果树、桑树或其它树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽<1．0m，北方宽<2．0m的沟、渠、田埂。从此定义中可以得出田埂属于耕地，而在以往的土地分类标准中田埂属于耕地外的其他农用地，这实际是扩大了耕地范围。

（三）、新增耕地率

这是指新增耕地的面积比例，等于新增耕地面积比上项目规模。这里的新增耕地面积是指扣除田埂面积之后的净增耕地面积，同时要注意不要将其错比成项目面积。

（四）、灌水定额和灌溉定额灌水定额

是指每次灌人农田的水量，一般用单位面积上的灌溉水量来表示。灌溉定额是指作物播种前灌水(包括水田插秧前泡田灌水)和全生育期内单位面积上的总灌水量，即各次灌水定额之和。

（五）、需水量和可供水量整理区需水量

主要指农作物用水，同时还包括当地居民生活用水、工业生产用水和环境用水等。可供水量指通过工程措施可以利用的水的总和，不仅包括地面水还包括地下水。

二、对地貌类型的界定

在进行土地整理时，需要明确项目所在地自然地貌类型和项目区内的微地貌类型，自然地貌类型可用于判断项目建设规模是否合乎规范，项目区内微地貌类型为项目投资标准的重要依据。项目区自然地貌类型是以项目区所在的县为整体来考虑其地形地貌。项目区微地貌反映的是项目区内的地形起伏变化，分为平原(平坝)、丘陵(山地)和滩涂三种，其判别的主要依据是项目的工程内容和工程量。平原类型的项目一般以水利工程布设为主；丘陵类型的项目一般涉及修梯田，土地平整土方量大；而滩涂开发项目一般需要大量的客土。项目区自然地貌与微地貌经常不一致，如江西省东乡县虎圩等乡镇土地整理项目，东乡县属于典型的丘陵地貌，而项目区内地势平坦，最大高差不超过5m，土地平整量较少，微地貌为平原。

三、对项目类型的界定

据《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》，国家投资土地开发整理项目分为：重点项目、示范项目和补助项目三种项目类型。各种项目的开发目的及适合条件各不相同。重点项目以增加耕地面积为主要目的，集中资金成规模的进行耕地开发的项目；示范项目是在耕地开发中，为完成有关土地开发整理管理与技术等方面的改革、创新任务，具有示范作用的项目；补助项目是指对特定地区耕地开发给予适当资金补助的项目，特定地区指的是项目位于贫困地区、少数民族地区、革命老区、受灾地区。申报国家投资重点和示范项目时，由国家总投资，不需要地方配套资金，而补助项目资金主要由各省(区、市)根据当地各级财力进行筹集，国家只给予适当补助。

四、 对项目性质的界定

土地开发整理项目是对使用新增建设用地有偿使用费、用于实现耕地总量动态平衡的耕地开发项目的统称。根据项目性质可具体分为土地开发项目、土地整理项目、土地复垦项目和综合性质项目。土地开发是指对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用的活动；土地整理是指采用工程、生物等措施，对农村地区田、水、路、林、村进行综合治理，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的活动。

一般说来，国家投资项目区的片块一般应是土地开发、整理、复垦的同一性质。但在耕地后备资源不足的地方，可以将不同性质的若干片块组成一个项目进行申报，这就是综合性质项目，命名可以为土地整理复垦项目、土地开发整理项目或土地开发复垦项目等，在进行新增耕地率、投资估算时要按片块分类进行计算，并分别符合各片

块性质的相关规定要求。

五、 项目区边界的确定

项目区边界的确定主要是根据实地情况，同时为方便管理，同一项目不能跨越县域范围。在考虑行政边界的同时还应考虑自然地物的分布情况，如以沟、路、渠为边界，丘陵地区也可以沿等高线确定边界。不根据实际地形情况和现有明显地物，单纯的考虑田块大小，布局美观，一律以直线做边界，是典型的图上作业，将给以后的规划设计带来盲目性。

六、 对细节的把握

（一）、 正确描述每一块土地的利用现状

这是准确界定项目性质的重要条件。描述土地利用现状一定要用专业术语，要符合标准的土地分类，否则难以界定项目性质。如一块土地将其土地利用现状描述为“撂荒地”，若“撂荒地”已变更为未利用地，则项目性质应土地开发，如果“撂荒地”仍统计为耕地，则项目性质应为土地整理。因而在描述土地利用现状时要避免用这种语意含混的词语。

（二）、 明确土地权属状况

在选择项目区时，首先要弄清楚土地权属状况，并认真统计各地类的权属，确切界限、面积，并标注于土地利用现状图上。土地权属不清，在整理过程中权利主体不能尽应尽的义务，不能参与项目的投资决策和项目规划，整理后项目也没有明确的受益主体。因而，对于权属不清的土地，应尽快调处，暂时无法解决的不应纳入土地开发整理范围。其次，要考虑土地利用总体规划等各种规划，避免将现状为农业用地，规划中已限制为其它用途的土地规划为农业用地，造成规划间得相互矛盾。

（三）、 核实土地利用现状表的数据

要仔细核实土地利用现状表的数据，注意数据的前后一致。土地利用现状是指项目区内的土地利用现状，包括项目区内的不整理区域，即各利用现状面积等于不动工面积加上项目规模，土地利用现状数据总和等于项目区面积。

（四）、要仔细分析地形地貌

项目区内的地形起伏对耕地类型、作物种植、旱涝咸碱状况及其治理、水利工程的布设具有明显的影响。例如，在黄淮海平原地区分布有大大小小的平浅洼地和古河道自然堤形成的带状缓岗，期间还存在大面积的缓坡地(称二坡地)，形成岗坡洼相互交错分布的微地形，其相对高差只不过3．5m，甚至只有1．2m，但其土地利用方式却大不一样。在平浅洼地，地势低，土壤粘重，排水不畅，适宜种植高粱、大豆、小麦，以防涝措施为主；岗地地势偏高，易旱无涝，土壤砂壤，适宜种植小麦、玉米，以防旱措施为主；缓坡地处于二者之间，旱涝碱交替，主要种植棉花和粮食作物，以旱涝碱综合治理为主。

（五）、认真学习土地开发整理的有关文件、通知，弄清楚相关限制条件、硬性指标

 比如，各种性质项目的投资标准，各地因经济水平发展不同而有所不同。同样的平原地区土地整理，在江西，经济略落后，投资一般需16500H m ，而在江苏等省市可达到22500H m ；项目规模、单片规模及片数，以土地整理项目为例，平原地区总规模控制在400—2000 H m ，单片规模要大于60 H m ，总片数在l0片内，而在丘陵地区其总规模为100—1000 H m ，单片规模要大于40 H m ，总片数在l0片内，各个省份根据其实际情况，在此基础上可能有进一步规定；不同项目类型的建设期不同，重点和示范项目规划建设期不超过3年，补助项目规划建设期一般为1年。

(六) 、土地开发整理的相关规定、文件。重点注意调整变更的内容

如国土资厅发(2003)96号文件对新增耕地面积作了一个补充规定：“新增耕地面积除新增耕地外，还包括新增可转为耕地的园地、人工草地、养殖水面等(项目可行性研究报告中应予以分别说明)。”该规定实际是拓宽了新增耕地的概念。在当前我们土地整理的目的就是为了增加已有耕地数量，提高其质量，保持现有耕地总量平衡，着重点在现在。该规定与当前土地整理的宗旨相矛盾，因而被废止。原《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》中规定土地整理净增耕地面积不低于项目规划设计面积的10％ ，随着土地开发整理工作的进行，基础条件较好的区域已被开发整理，目前再进行土地整理主要是合理布设灌溉设施、提高生产设施条件、提高土地生产率，因而净增耕地的比例也略为降低，一般能达到4％左右就可行。

七、 结束语

土地开发整理是当前土地管理工作一个重要的内容。要做好土地开发整理工作，必须从第一个环节开始抓严抓实。弄清每一个概念，明确相关政策，把握每一个细节，方能编制好土地开发整理可行性报告。